Introducción

La política hacia Cuba supuestamente ha sido asunto de política doméstica —no de política exterior— debido al cabildeo de la derecha cubanoamericana, como es el caso de la Fundación Nacional Cubano Americana (FNCA), el número desproporcionado de representantes electos de origen cubano a nivel local, estatal y federal, y el poder de los cubanoamericanos en las elecciones federales en la Florida. Gracias a estos factores, sus recursos económicos, y sus vínculos con sectores de poder estadounidenses, esa derecha supuestamente tiene el poder para definir la política hacia la isla.

Este ensayo rechaza esa tesis y en su lugar postula que la política hacia Cuba ha sido una política de Estado establecida poco después del triunfo revolucionario en 1959, y mantenida prácticamente sin cambios hasta el presente. Aunque la derecha cubanoamericana ha sido, sin duda, eficaz en algunos momentos, su papel ha sido, en el mejor caso, de instrumento útil para una política de Estado que ha permanecido casi intacta por seis décadas, salvo modestas variantes tácticas de distintos presidentes. De hecho, la derecha cubanoamericana ha tenido “éxito” porque ha podido empujar una puerta abierta.

El análisis sigue el orden de las administraciones presidenciales estadounidenses desde el 1959 hasta el presente. En cada etapa se examinan brevemente el contexto nacional e internacional que marcaba la política, los pasos que tomó el gobierno estadounidense a favor o en contra de un acercamiento, y la medida en que la derecha cubanoamericana ejerce o no una influencia decisiva o incluso importante sobre esa política.

Eisenhower, Kennedy, Johnson, Nixon, Ford: se definen los fundamentos de la política

Estos cinco mandatos presidenciales fueron claves, sobre todo sus inicios con Eisenhower y Kennedy, porque en ellos se establecieron los patrones fundamentales de la política hacia Cuba que perduran hasta hoy: cambio de régimen como objetivo, tácticas de bloqueo/embargo, guerra sucia (hasta Carter), y acoso propagandístico. La derecha cubanoamericana todavía no juega un papel ni remotamente protagónico en esa época, salvo su incipiente papel propagandístico.

Eisenhower establece el objetivo de cambio de régimen desde finales de 1959 con numerosas medidas: una guerra sucia contra el gobierno revolucionario; una estación de radio, antepasado de los actuales Radio y TV Martí, para apoyarla; autorización de planes para la invasión de 1961 y los intentos de asesinar a Fidel Castro; y, finalmente, un bloqueo/embargo, y el fin de las relaciones diplomáticas en 1961. Las justificaciones eran la acusación de Cuba como “satélite” de la Unión Soviética, y el apoyo de Cuba a otras revoluciones en el continente. 

Eisenhower también inicia la entrada libre para todos los cubanos que deseaban emigrar a los EE.UU., táctica única en la reciente historia de la política de inmigración de los EE.UU. Su propósito inicial era destruir la economía cubana, aunque pronto se extiende a crear un arma propagandística con los “exilados,” que supuestamente escapaban del “comunismo totalitario.”  El impacto de esta propaganda sobre la opinión pública estadounidense no es de menospreciar.

Kennedy adopta y fortalece los planes y premisas de Eisenhower. Permite la invasión de Bahía de Cochinos/Playa Girón, y después crea la Operación Mangosta, que intensifica la guerra sucia contra Cuba. Aun después de la Crisis de los misiles/Crisis de Octubre, en 1962, cuando el acuerdo con la Unión Soviética establece el compromiso de no invadir a Cuba, Kennedy persiste en apoyar la guerra sucia, que dura hasta el mandato de Carter. En resumen, Kennedy ya conforma una política de Estado, no de partidos o gobiernos.

Estos patrones en la política estadounidense siguen en pie durante la administración Johnson, quien se preocupa poco de Cuba, pues Vietnam y muchos otros asuntos lo sofocan, al punto en que decide no postularse para un segundo mandato. 

Nixon expresa un odio profundo contra la Revolución cubana y Fidel Castro. Poco cambia en la política hacia Cuba, salvo un acuerdo para evitar los secuestros de aviones, que la derecha cubanoamericana no puede detener. El mandatario también se ve consumido por Vietnam, y sobre todo el escándalo de Watergate, que lo obligan a renunciar y dejar de presidente a Ford.

Durante el corto mandato de Ford, Kissinger sostuvo negociaciones con Cuba, y se tomaron modestas medidas para suavizar el embargo/bloqueo, pero la presencia de tropas cubanas en Angola detuvo esos esfuerzos. Ese conflicto africano, por supuesto, se interpreta como parte de la Guerra Fría, un determinante de toda política de Estado estadounidense, incluyendo la hecha hacia Cuba. Sus aspectos principales no se modifican en su esencia hasta hoy en día, salvo variantes en su aplicación de acuerdo con las tácticas de distintas administraciones (demócratas o republicanas).  En estas dos primeras décadas, la derecha cubanoamericana solo juega un papel propagandístico.

Carter:  un acercamiento, pero sin cambio en la política de Estado

Al principio de su mandato, Carter cambia las tácticas para el cambio de régimen, pero las premisas fundamentales de esa política se mantienen, a pesar de que esa hubiera sido quizás su intención inicial.

Carter intenta lograr el cambio de régimen a través de lo que años después se llamaría el “poder suave” o “Carril Dos”. Se abandona el apoyo a la guerra sucia con cubanoamericanos de ultraderecha. Se produce un acercamiento y se logran algunos avances en las relaciones, sobre todo el establecimiento de oficinas de intereses, así como otros acuerdos, entre ellos, los permisos para los cubanoamericanos de enviar remesas y visitar a sus familiares en Cuba, y la excarcelación de miles de presos.

Este proceso de acercamiento se paraliza por la Guerra Fría. Carter presiona para que Cuba abandone su política de apoyo al gobierno del MPLA en Angola, así como a otros procesos en América Latina y el Caribe, sin éxito. Finalmente, el enfrentamiento en torno a la emigración, y la crisis del Mariel —una medida controversial del gobierno cubano, pero que logra la normalización de la migración entre los dos países— le da el tiro de gracia al acercamiento. Solo se lograron salvar las secciones de intereses, y en cierta medida, el acercamiento alcanzado entre Cuba y su emigración.

Lo más significativo en el mandato de Carter fue que la derecha cubanoamericana no pudo detener el acercamiento. Se confirmaba que cuando un gobierno estadounidense decide suavizar las tácticas en su política —sin modificar su objetivo principal de derrocar el gobierno— la derecha cubanoamericana raramente ha podido detener esos cambios. Como se señaló antes, aunque parecían tener mucha influencia, en realidad solo empujaban una puerta abierta.

Con el fin del mandato de Carter termina la apertura hacia Cuba, que mantuvo intactos el objetivo y el embargo/bloqueo, aspectos principales de la política de estado de los EE.UU. Es a finales de esta etapa cuando se vislumbra una cierta maduración en la derecha cubanoamericana, al empezar a abandonar el comportamiento de “exilados” que gritan desde Miami, para actuar como ciudadanos cubanoamericanos. Su papel, que hasta ese momento había sido fundamentalmente propagandístico, se torna más importante con el próximo presidente Ronald Reagan.

Reagan: puertas abiertas y promoción para la derecha cubanoamericana

Los 80 e inicio de los 90 marcan el fin de la Unión Soviética, del socialismo europeo, y de la Guerra Fría. Poco antes de su elección, un tanque pensante de extrema derecha, el Council for Inter-American Security (CIS), había preparado el Informe de Santa Fe, un documento que se convirtió en la guía principal de la política hacia América Latina y el Caribe de Reagan y luego de George H. Bush.  Este documento recomendaba una versión moderna de la Doctrina Monroe para Cuba, y, afirmaba que “si la propaganda fracasa, debemos impulsar una guerra de liberación nacional contra Castro.”

Autores y padrinos de este informe, luego altos dirigentes de la administración, convocaron a un grupo de cubanos, para crear una organización de cabildeo a nombre de los cubanoamericanos. Ese fue el origen de la Fundación, una organización que sigue el modelo de la American Israel Public Affairs Committee (AIPAC), un lobby exitoso, en gran medida, porque favorece una política de Estado a favor de la derecha en Israel. Desde ese momento, se le abren prácticamente todas las puertas del poder a la Fundación, que se convierte en un componente útil de la política que impulsarían Reagan y luego Bush Sr., aunque ni con mucho imprescindible.

Reagan, de entrada, desmantela prácticamente toda la apertura de Carter, salvo las secciones de interés, y establece Radio Martí. Varios cubanoamericanos pasan a ocupar puestos de importancia en el Departamento de Estado, y Mas Canosa queda como jefe de facto de Radio Martí, hasta su muerte en 1997.

La Fundación también gana prestigio por la eficacia de Mas Canosa en recaudar fondos, agrupar a los sectores de poder de extrema derecha cubanoamericanos, y acercarse a demócratas y republicanos. Estos y otros factores supuestamente explican el poder de la derecha cubanoamericana para controlar la política hacia la isla.

Ahora bien, habría que preguntarse si los “éxitos” de la Fundación, a partir de la administración de Reagan, se deben a su poder propio sobre esa política, o se trata de un poder solo prestado a una organización, que fue creada para apoyar una política de estado y de gobierno ya definidas desde Eisenhower, y fortalecidas posteriormente por veinte años.

Bush Sr.: máxima influencia cubanoamericana en distinto entorno internacional

George H. Bush empieza en 1989 igual que Reagan, pero el nuevo clima internacional prácticamente lo obliga a apretar aún más a Cuba. Durante su mandato, se derrumba el socialismo europeo, cuyos países eran los principales socios comerciales de Cuba,  y se desencadena en la isla el Período especial. Todos pronostican el desplome cubano. El fin de la Guerra Fría, junto con los acuerdos en el sur de África y en Centroamérica, le restan importancia a Cuba dentro de la política exterior estadounidense, lo que crea un cierto vacío, que dura casi hasta el presente.

Al ocupar en parte ese vacío, la Fundación aumenta su participación en la política hacia Cuba. La derecha cubanoamericana ya está acumulando poder político en el sur de la Florida. En ese mismo 1989, Ileana Ross-Lehtinen gana un escaño en la Cámara federal, aprovechando su condición de miembro de la Fundación, y la ventaja de tener como su jefe de campaña a Jeb Bush, el hijo del presidente, y hermano del gobernador de Texas y futuro presidente.  A ella pronto se suman dos nuevos congresistas cubanoamericanos, en 2002, ambos anticastristas intransigentes. Todo esto abre aún más las puertas del poder estadounidenses a la Fundación, que entra en su época de mayor influencia, hasta el primer mandato de Clinton (1993-96). 

En 1992, se aprueba el proyecto de Ley Torricelli, un paso en el camino de la codificación en ley del embargo/bloqueo, que se completa con la ley Helms-Burton (1996). Esta ley, que incluye controversiales secciones con impactos extraterritoriales, así como las ideas del “poder suave” (“soft power”, Track II, o Carril Dos), que la propia Fundación y la derecha cubanoamericana rechazan. Bush y su Departamento de Estado se oponían inicialmente a esta ley Torricelli, sobre todo porque le quitaría al presidente parte de su potestad tradicional sobre la política exterior, y también por su carácter extraterritorial.  Sin embargo, al apoyarla Clinton en la campaña electoral de 1992, Bush opta por respaldarla también, ya que como buen republicano no podía arriesgarse a ser “menos duro con Cuba comunista” que su opositor demócrata.

La participación de la Fundación en la política llega a su máximo nivel durante esta administración de Bush Sr. y el primer mandato de Clinton.  Se aprueba TV Martí, que se pone en marcha durante Clinton. La FNCA también fortalece sus vínculos de influencia con los demócratas, sobre todo con Robert Torricelli, a través del entonces congresista cubanoamericano Robert Menéndez, también de New Jersey.

La aprobación de Radio Martí, junto con la ley Torricelli dificultan aún más cualquier acercamiento, y así cierra el mandato de Bush Sr. Aunque de nuevo parece que la Fundación tiene mucha influencia, no se puede ignorar que todas estas medidas están alineadas perfectamente con la política de estado desde el 1959: cambio de régimen y embargo/bloqueo.

Clinton: un poco de todo, y codificación del cambio de régimen

Clinton abre su mandato con un panorama internacional muy parecido al que enfrentó Bush. El tema Cuba ya ha perdido gran parte de su importancia en la enorme carpeta de asuntos internacionales del gobierno estadounidense, y la expectativa sigue siendo que el derrumbe del gobierno revolucionario es inevitable. 

Al principio del mandato de Clinton, ocurre una controversia alrededor del nombramiento al puesto de Subsecretario para asuntos hemisféricos del Departamento de Estado.  Bajo presión de la Fundación, ocupa el puesto el ex-asesor principal de Torricelli.  Sin embargo, al mismo tiempo, el equipo de Clinton empieza calladamente a favorecer el Carril Dos, no la línea dura favorita de la Fundación. Solo luego se conoce que ese nuevo Subsecretario también prefiere esa política, un resultado algo irónico en cuanto a la influencia de la Fundación.

En el verano de 1994, ante la crisis de los balseros, y sin consultar con la Fundación, Clinton empieza a rechazar en alta mar a esos inmigrantes cubanos, por primera vez desde el triunfo de la Revolución. En mayo de 1995, después de conversaciones secretas con Cuba, Clinton firma un acuerdo que permitirá la intercepción de migrantes cubanos y su deportación a Cuba, y compromete a los EE.UU. a otorgar 20 000 visas al año para emigrados cubanos. La Fundación rechaza este acuerdo. Aunque le ofrece algunas medidas para apaciguarla, Clinton se niega a implementar las demandas principales de la Fundación, consistentes en retirar ese acuerdo migratorio y establecer un bloqueo marítimo a la isla. La supuestamente omnipotente Fundación pierde cuando se trata de una necesidad de Estado como es el tratamiento de la inmigración ilegal.  

En las elecciones de medio término de 1994 los demócratas pierden la mayoría en la Cámara y el Senado. Esto tiene poco que ver con el tema Cuba, salvo que también pone en manos de ultraderechistas los comités de relaciones exteriores de ambas cámaras.  Estos dirigentes impulsan la Helms-Burton, una ley que completa la codificación de todas las regulaciones del bloqueo, define condiciones que Cuba tiene que cumplir antes de que se levanten las sanciones, y también permite que se presenten demandas contra Cuba para compensar a propietarios de propiedades nacionalizadas. 

El primer intento de aprobarla fracasó por oposición de Clinton, los demócratas en el Congreso, y la falta de entusiasmo republicano. De aprobarse, la presidencia perdería toda la potestad que le quedaba sobre la política exterior en cuanto a Cuba, y otros capítulos prometían serios conflictos con otros países por su extraterritorialidad.  El debate afectaba temas de importancia nacional —poderes ejecutivos contra poderes legislativos— mucho más allá de la política hacia Cuba. Sin embargo, cuando Cuba derriba dos aviones de Hermanos al Rescate que violaron su espacio aéreo, el 24 de febrero de 1996, con cuatro tripulantes muertos, Clinton se ve obligado a apoyar la propuesta de Helms-Burton, que se mueve rápidamente en ambas cámaras por el clima nacional de rechazo al acontecimiento.

No obstante, durante su segundo mandato, para disgusto de la FNCA y los cubanoamericanos en el Congreso, Clinton impulsa la política de Carril Dos, y apoya esfuerzos legislativos que culminan en una ley para permitir la venta de productos agrícolas y medicinas a Cuba, la primera derrota legislativa que sufrió la derecha cubanoamericana en la política hacia Cuba.

En este terreno, el período presidencial de Clinton termina con la controversia de Elián González, el niño rescatado del mar luego del naufragio de la embarcación en la que lo traía su madre desde Cuba. La Fundación se opone a su retorno a la isla, y movilizan a la derecha cubanoamericana en protesta, pero Clinton le devuelve el niño a su padre, que lo regresa con él a la isla. Las protestas apasionadas de la extrema derecha debilitan mucho su valor propagandístico frente al público estadounidense, ya que se percibe esta oposición como un desacato a la ley y a la patria potestad de un padre sobre su hijo. 

En resumen, durante Clinton el embargo/bloqueo se fortalece al convertirse en ley por circunstancias muy fortuitas para la derecha. Frente a un vacío en el asunto Cuba, el centro de gravedad de la política anticastrista se sigue desplazando hacia los cubanoamericanos y sus aliados de derecha en el congreso, aunque la influencia de la Fundación se debilita con la muerte de Mas Canosa en 1997.  Como se ha señalado, esta política, que no se aparta del patrón establecido en los 60, permite que el “poder” cubanoamericano en la legislatura se exprese en consonancia con ella, a pesar de sufrir derrotas, cuando choca con otras políticas de Estado, como por ejemplo, la de inmigración, que dominan las prioridades estadounidenses.

Bush Jr.:  mano dura otra vez

George W. Bush entra en la Casa Blanca en 2001, cuando ya el espejismo del derrumbe del gobierno cubano casi ha desaparecido. Aunque el mandatario pronto se ve envuelto en el ataque a las torres gemelas en Nueva York, con su secuela de guerras en Afganistán e Iraq, favorece en términos propagandísticos a esa derecha cubanoamericana, que con su habitual capacidad para exagerar su poder, se ha vanagloriado de haberle ganado la victoria a Bush frente a Gore, gracias a su movilización y supuesto control de las zonas del sur de la Florida, donde ocurre el controversial conteo de los votos.

El mandatario, como su padre, elimina las modestas medidas de acercamiento de Clinton, con el fin de ayudar a su hermano Jeb Bush, quien estaba en campaña para gobernador de la Florida. El mandatario también nombra a varios cubanoamericanos a puestos de importancia intermedia en el gobierno, y, por último, crea una comisión llamada Commission for Assistance to a Free Cuba, que recuerda a la notoria Enmienda Platt, donde un grupo de “expertos” definiría cómo sería la “transición” en Cuba, incluyendo la forma que debía tener su nuevo gobierno, para ser aceptable a los EE.UU.

Tras la muerte de Mas Canosa en 1997, su hijo Jorge Mas Santos asume la presidencia de la Fundación. Unos dos años después la organización se divide con el retiro de un sector que rechaza la aparente intención de Mas Santos de adoptar una variante del “soft power” en sus esfuerzos anticastristas. Ambas organizaciones siguen cabildeando y recaudando fondos para campañas electorales, pero ninguna logra la relevancia que tuvo la Fundación en su apogeo en los 80-90.

La iniciativa anticastrista ahora se había desplazado casi totalmente al Congreso. Los cubanoamericanos añaden dos congresistas y por un tiempo dos senadores, todos de extrema derecha en cuanto a Cuba, y se convierte en un bloque de política dura hacia la isla, cuya principal atención, más que para cambiar el sistema en la isla, meta con escasa factibilidad, para cultivar el voto de derecha cubanoamericano en el sur de la Florida, utilizando el tema Cuba para movilizarlo.

Obama: ¿todo cambia?

Durante la campaña de 2008, el entusiasmo con la candidatura de Obama soñaba que lo iba a cambiar todo, incluyendo la política hacia Cuba. De hecho, Obama rompe los patrones de las campañas políticas en el sur de la Florida con un discurso en pleno Miami cuando declara que ya era hora de cambiar una política fracasada de 50 años.

En esa primera campaña presidencial, Obama gana cerca de la mitad de los votantes cubanoamericanos, lo que refleja cambios en la opinión publica cubanoamericana hacia menos hostilidad a un acercamiento. En esas mismas elecciones, sin embargo, la derecha cubanoamericana gana dos puestos en el senado y otros en la cámara, confirmando que la influencia de la derecha cubanoamericana se ha desplazado a la legislatura.

Durante su primer mandato, Obama es contradictorio en su política hacia la isla.  Toma medidas para suavizar el embargo/bloqueo, sobre todo un aumento en los contactos de pueblo a pueblo, bajo el Carril Dos de la Toriccelli, pero brinda escaso apoyo a diversas iniciativas legislativas para permitir viajes, turismo y comercio, y aplica con mucho rigor las prohibiciones del embargo/bloqueo, en particular las multas a los bancos que tratan con Cuba. Además, la isla permanece en la lista de países que apoyan el terrorismo. Un cambio más profundo en la política no sucede aún. 

La derecha cubanoamericana en el congreso entorpece lo más que puede la venta de comida y medicina a Cuba, pero ni el poder del creciente grupo de los legisladores cubanoamericanos, ni los debilitados grupos de cabildeo, pueden detener esas modestas medidas de acercamiento. La derecha también tiene que abandonar su oposición a las visitas y las remesas, que se cuentan por cientos de miles de viajeros y miles de millones de dólares al año.

La política hacia Cuba en la primera mitad del segundo mandato de Obama marcha como el primero. Lo que nadie sabía era que los dos países venían sosteniendo conversaciones secretas desde el 2013, que culminan en el acuerdo anunciado en diciembre de 2014, con la apertura de relaciones diplomáticas, más de una veintena de acuerdos bilaterales en áreas de mutuo interés, y otros logros. Para los fines de este artículo, lo más notable es que la derecha cubanoamericana no puede impedir esta nueva política del gobierno de Obama, a pesar de la supuesta influencia de sus legisladores en el Congreso y sus lobbies. Las puertas de entrada a la maquinaria de formulación de política se habían cerrado, y la derecha cubanoamericana se quedó afuera. 

Consideraciones finales

Aunque Trump ha desmontado casi todos los avances de Obama, y prácticamente solo queda que retroceda al pasado antes de Carter, aplicando la Ley Helms-Burton en su totalidad, y sin tan siquiera secciones de intereses, resulta evidente que no ha sido el resultado del poder de la derecha cubanoamericana. Todo el equipo de Trump aparentemente favorece la línea dura, incluso los magnates de Wall Street en su administración, y no necesitan de un lobby cubanoamericano para apoyarlos.  

Este ensayo se pregunta si la derecha cubanoamericana ha jugado el papel de arquitectos o de títeres en la política estadounidense hacia Cuba. No cabe duda de que la Fundación en su momento de mayor apogeo, y más recientemente los legisladores de origen cubano, han aprovechado bien en diversas ocasiones las puertas abiertas de varias administraciones, así como el relativo vacío en la política hacia Cuba después del fin de la Guerra Fría, pero esa derecha no ha sido un factor determinante en definir o implementar las políticas, que eran y han seguido respondiendo a una lógica de estado, más allá de los gobiernos. Cuando la voluntad de algún gobierno intentaba fortalecer las tácticas en contra de Cuba, la derecha cubanoamericana empujaba puertas abiertas y jugaba (y juega) un papel de apoyo. Pero cuando se ha tratado de gobiernos que intentan una política de mayor acercamiento, esa derecha si acaso han podido entorpecer un poco esos cambios, pero no detenerlos.